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　　原標題：美國對青年重點群體就業(yè)和職業(yè)培訓的財政援助 一起來看看

　　保就業(yè)是保民生的核心。美國在扶持青年重點群體，尤其是就業(yè)與職業(yè)培訓方面的制度安排歷史悠久，發(fā)展成熟。本文概述了疫情時代下我國青年重點群體的就業(yè)形勢，總結了20世紀30—90年代美國青年重點群體就業(yè)援助體系的歷史經(jīng)驗和特點演變，比較分析了21世紀以來的美國就業(yè)與職業(yè)培訓項目關鍵特征，最后嘗試從多部門協(xié)調聯(lián)動、項目政策賦能和財政擴圍就業(yè)盤三個方面為解決我國當前青年重點群體就業(yè)難題提供政策啟示。

　　美國;青年重點群體;就業(yè)與職業(yè)培訓;財政援助;演變與啟示

　　一、研究背景

　　面對復雜嚴峻的國內外經(jīng)濟形勢，黨中央、國務院分別于2018年7月和2020年4月召開的中央政治局會議上提出“六穩(wěn)”和“六保”要求，其中就業(yè)均居“六穩(wěn)”“六保”之首，說明最能穩(wěn)定民心和提升公眾安全感的是就業(yè)大計，因為“就業(yè)是最大的民生工程、民心工程、根基工程，必須抓緊抓實抓好”[1]。就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，凸顯出國家層面對破局就業(yè)難題，尤其是短期經(jīng)濟衰退造成的重點群體失業(yè)壓力的高度關切和重視。2020年政府工作報告中提出，加強對重點群體就業(yè)支持。

　　根據(jù)2020年國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，在整體失業(yè)率下降背景下，16——24歲青年失業(yè)率近幾個月持續(xù)上升，6月份環(huán)比又上升0.6%。9月份20——24歲大專及以上人員調查失業(yè)率盡管比8月份下降了2.4%，但比去年同期還是上升了4%[2]。同時，吸納就業(yè)能力強的中小企業(yè)經(jīng)營負擔較重，個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營因疫情的影響而全面復產(chǎn)復工尚需時日，6月份個體工商戶和靈活就業(yè)人員合計就業(yè)人數(shù)仍較1月份少近3%。

　　當前和今后一個時期，我國就業(yè)總量壓力依然存在，結構性就業(yè)矛盾更為凸顯:招工難和就業(yè)難并存，這一問題正在成為就業(yè)領域的主要矛盾。招工難主要是一線生產(chǎn)服務人員和技工“兩頭短缺”，技能人才的求人倍率長期保持在1.5以上。就業(yè)難則是指部分高校畢業(yè)生和大齡勞動者求職就業(yè)困難。這種“兩難”并存，其根源在于勞動力需求與供給的不匹配，其關鍵在于部分勞動者技能不足、技能人才短缺。隨著發(fā)展質量效率提高，經(jīng)濟結構不斷調整、產(chǎn)業(yè)轉型升級，這一現(xiàn)象將更趨凸顯[3]。

　　言外之意，我國就業(yè)市場上目前存在人口供給遠大于就業(yè)崗位需求的客觀現(xiàn)實，但同時急需技能、知識、科技人才等的高端崗位又遇到“用工荒”。短期內就業(yè)市場上的供需難以實現(xiàn)真正平衡，因為作為主力后備軍的青年群體未能實現(xiàn)職業(yè)生涯事前—事中—事后的全方位教育和職業(yè)培訓，而政府、學校和企業(yè)也未能在解決青年群體就業(yè)方面實現(xiàn)有效聯(lián)動，造成我國青年群體與用人單位彼此需求的適配度不高。

　　在美國，財政援助青年重點群體就業(yè)并非簡單直接的短期補貼救濟，而是在社會經(jīng)濟發(fā)展的任何階段(繁榮與衰退的前、中、后)，由國會和勞工部聯(lián)合其他部委及營利與非營利組織，通過一系列涉及學業(yè)、就業(yè)及技能培訓的長效舉措，使得在求職和完成學業(yè)上存在障礙的青年重點群體能在每次重大歷史節(jié)點，比如大蕭條時期、“偉大社會”時期、大衰退及疫情時代都能化危為機，實現(xiàn)了政策賦能，即從早期“輸血”到當前“造血”的創(chuàng)新轉變。

　　從理論研究看，我國并沒有明確定義青年重點群體，根據(jù)國內研究文獻以及國家近期就業(yè)政策表述，“重點群體”(青年殘疾人、青年農(nóng)民工、高校畢業(yè)生、退役軍人等)與本文的研究對象“青年重點群體”(殘疾青年、流動青年、在校及輟學生、退役軍人等)吻合。關注和解決這類群體的就業(yè)問題，是穩(wěn)住國家民生基本盤的必然要求，同時有助于為未來國家經(jīng)濟建設、民族進步發(fā)展、社會持續(xù)創(chuàng)新積累重要的人力資本。

　　雖然目前研究國內青年就業(yè)的文獻豐富，如侯立文、侯藝、龐景瑜等分析了我國青年就業(yè)與失業(yè)狀況(特點、意義、影響因素等)及相應對策[4][5][6]，但都不涉及國際借鑒;國際經(jīng)驗借鑒的文章本身不多，其中分析美國實踐的文章幾乎沒有，韓旭、潘威研究了美國殘疾人就業(yè)問題[7][8]，肖鋒探索的是美國高校學生就業(yè)服務體系[9]，鮑威等人對7個發(fā)達國家的青年就業(yè)扶持政策進行國際比較[10]，但這些文章并未涉及美國青年重點群體就業(yè)援助的歷史與現(xiàn)實經(jīng)驗剖析。

　　從實踐慣例看，我國雖然有出臺救助青年重點群體的辦法、通知、意見等，但政策一定程度上帶有過渡性和緩解性，缺乏持續(xù)賦能性。美國通過近百年構建起的創(chuàng)新性統(tǒng)籌機制，幫助青年重點群體實現(xiàn)了自我重塑，轉變?yōu)橹R型、學歷型、技術型和創(chuàng)新型高素質勞動力。本文試圖在借鑒美國歷史經(jīng)驗教訓的基礎上，為我國破解后疫情經(jīng)濟時期的青年群體就業(yè)難題，實現(xiàn)高質量就業(yè)建言獻策。

　　二、美國青年重點群體就業(yè)與職業(yè)培訓項目的經(jīng)驗分析

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　　1.聯(lián)邦就業(yè)與職業(yè)培訓項目的歷史演進

　　近百年來，聯(lián)邦政府在援助青年重點群體完成學業(yè)和求職上扮演了重要角色。今天的扶持政策是由20世紀多種項目和倡議演變而來。大蕭條時期，關注點在于雇傭閑散青年參與公共建設及其他工程。該時期的就業(yè)項目包括部分教育內容，鼓勵這群青年取得高中文憑。聯(lián)邦政府于20世紀60年代開始資助針對低收入青年的項目，如就業(yè)工作團，以滿足其多重需求，包括職業(yè)培訓、教育服務、住房等幫扶服務。

　　到了20世紀70—80年代，就業(yè)工作團項目內容得到擴充，聯(lián)邦政府還資助了針對上學和失學青年的其他項目，撥付資金的同時也重視這些項目的功效檢驗?！?998年勞動力投資法案》擴充了早期項目內容，創(chuàng)建了新項目，目的在于為青年提供更多全年無縫銜接的職業(yè)培訓與教育服務。《2014年勞動力創(chuàng)新與機會法案》保持了某些項目并變更了其中部分要求。

　　(1)初創(chuàng)起步階段:大蕭條時期(20世紀30年代初至50年代)

　　聯(lián)邦政府為了緊急救助因大蕭條而面臨失業(yè)、輟學和無收入等風險的青年，于1933年開始設立平民保育團，該項目是美國最著名的“新政”改革舉措之一，也是該時期救助青年重點群體的標志性項目，針對18——25歲的單身失業(yè)男性(包括退役軍人、印第安人以及任何年齡階段的準州居民)，組織他們到聯(lián)邦政府、各州與地方政府所有的農(nóng)村地區(qū)從事自然資源保育工作。比如鼓勵他們參與由美國內政與農(nóng)業(yè)部規(guī)劃的項目，領域涉及創(chuàng)立和完善基礎設施、交通和娛樂服務;為男青年提供維生津貼(每月30美金，其中25美金必須寄給家人)、免費衣食住行以及醫(yī)療服務。

　　平民保育團還涉及了教育內容，培養(yǎng)近35000名參與者的讀寫能力，并幫助少數(shù)人完成高中和大學學業(yè)。該項目運行期間，一直都保持30多萬人的參與規(guī)模，直到1945年才結束，服務了將近300萬男性。此外，全國青年總署負責管理該時期的其他項目，包括學生資助項目、工程項目計劃、指導與安置項目，在建設、行政及科研等領域為貧困高中生、大學生以及研究生、失業(yè)的輟學青年等群體(16——25歲)的兼職工作提供資助，以幫助他們完成或重返學業(yè)。

　　這一時期的就業(yè)援助項目服務的目標人群界定精準，項目結構涉及部分基本公共服務領域，重視個別政府部門與營利組織間的密切合作，在助企紓困的同時，又能提供人力勞動職缺以實現(xiàn)青年重點群體就業(yè)基本保障，還能讓他們掌握基本教育技能。不過由于時代局限性，那時的救助項目僅限年輕男性，而且?guī)в忻黠@的單純以工代賑特征，沒能做到就業(yè)、教育、職業(yè)培訓三位一體的真正深度融合，項目之間缺乏協(xié)作互通性，很多實踐都處于“摸石頭過河”的初探期，項目在經(jīng)濟復蘇后被廢止，很多青年未能有效轉化為可持續(xù)的技能型、知識型勞動力。

　　(2)摸索探究階段:反貧困的“偉大社會”時期(20世紀60年代)

　　顯性豐裕與隱形貧困并存的20世紀60年代被稱為是美國向貧困宣戰(zhàn)的偉大社會時期，聯(lián)邦政府通過就業(yè)培訓等項目來救助貧困兒童、青年重點群體及其家庭。針對高失業(yè)率問題，當時的《人力開發(fā)與培訓法案》及其后續(xù)的修正案授權了就業(yè)培訓撥款，激勵勞工部扶持青年，使其成功轉化為勞動力;擴大了22歲以下青年職業(yè)培訓資金份額，從5%增加到25%。

　　約翰遜總統(tǒng)隨后發(fā)動反貧困戰(zhàn)，根據(jù)《1964年經(jīng)濟機會法案》成立了經(jīng)濟機會辦公室(OEO)來監(jiān)管多個社區(qū)型反貧困項目，辦公室的成立反映了國會立法者們的共識—最佳的脫貧方式并非直接資金救濟窮人，而是通過教育、職業(yè)培訓、社區(qū)開發(fā)等途徑來重塑他們。

　　1964年，聯(lián)邦政府在職業(yè)培訓和教育援助方面創(chuàng)立了青年新項目，該時期的代表性項目—鄰里青年團應運而生。鄰里青年團是由勤工儉學項目和就業(yè)工作團構成的職業(yè)培訓項目，為16——21歲的低收入家庭失業(yè)青年(在校生或不在校生，包括輟學者)提供宿舍，展開職業(yè)培訓等支持性服務，目的是培養(yǎng)貧困的城市青年重點群體自力更生的技能，積累工作經(jīng)驗并鼓勵他們繼續(xù)學業(yè)。比如“勤工儉學項目”(目前仍為高校生服務)效仿的是大蕭條時期的“學生救助項目”，為低收入家庭中需要有收入以繼續(xù)學業(yè)的高中生和大學生提供資助[11]。

　　另外，當今仍在運行的“就業(yè)工作團”是根據(jù)《1964年經(jīng)濟機會法案》建立的，為居住區(qū)和非居住區(qū)中心的青年重點群體提供了教育和就業(yè)培訓機會。作為“偉大社會”時期重要減貧舉措之一的鄰里青年團，使1964年美國的失業(yè)人數(shù)大幅減少;將1966—1969年的美國社會失業(yè)率持續(xù)穩(wěn)定在4%以下;提高了工人實際工資，提升了較高比例勞動者的生活水平。也正是從這一時期開始，聯(lián)邦在財政救助青年重點群體時把教育和職業(yè)培訓嵌入到就業(yè)機制的頂層設計中，即聯(lián)邦的職業(yè)培訓項目與政策開始將青年重點群體與教育和就業(yè)渠道緊密聯(lián)系起來，初步實現(xiàn)了從短期接濟到長期救助的轉變，一定程度上縮小了美國社會的貧富差距。

　　然而，60年代的美國深陷越戰(zhàn)泥潭，與此同時的科技革命加速了經(jīng)濟社會結構變革，所以“偉大社會”的后遺癥在70年代暴露無遺:經(jīng)濟滯脹、過度福利。在“大政府”擴權進程中，赤字加劇、財力浪費、調控失靈、失業(yè)頻現(xiàn)。以往就業(yè)項目取得的青年重點群體就業(yè)幫扶成果在這樣的大背景下難以維持，基于大規(guī)模財政刺激的就業(yè)扶貧模式因缺乏長效性而宣告失敗，“偉大社會”由盛轉衰。

　　(3)擴展完善階段:經(jīng)濟衰退后的逐漸成熟時期(20世紀70—90年代)

　　鑒于60年代的經(jīng)驗教訓，20世紀70—90年代的聯(lián)邦政府更加關注青年就業(yè)與職業(yè)培訓的同步性，陸續(xù)出臺了五部法律，設立了不同項目:《1973年綜合就業(yè)與培訓法案》包括了就業(yè)工作團、貧困青年暑期項目(補貼用人單位，包括醫(yī)院、圖書館、社區(qū)服務組織及學校，暑期招聘14——21歲低收入青年助理)。

　　《1977年青年就業(yè)與示范工程法案》目標是為應對(即便是經(jīng)濟擴張期)青年相對于成人的高失業(yè)率，以及白人與黑人、男性與女性、上學與失學的青年之間日益拉大的差距。其間，約300個城市的60多個主要示范項目受到資助[12]。增加了對就業(yè)工作團和貧困青年暑期項目的撥款，并授權了針對14——21歲貧困青年的三個其他項目，即青年就業(yè)與職業(yè)培訓項目，活動范圍涉及工作經(jīng)歷、就業(yè)前技能以及從學校到職場的轉型;青年社區(qū)維護與完善計劃，目標在于根據(jù)工作和學校的表現(xiàn)，幫助失業(yè)和輟學青年獲得高中學歷，提高職業(yè)培訓與教育制度之間的協(xié)同性，以解決輟學問題;青年獎勵津貼試點項目，提供評估資助，以檢驗示范項目的功效。

　　《1982年職業(yè)培訓伙伴關系法案》強調各州和地方而非聯(lián)邦政府承擔起管理職業(yè)培訓與就業(yè)項目的責任，包括以下項目:一是暑期就業(yè)和培訓項目，為14——21歲的貧困青年提供暑期就業(yè)與培訓活動，強化其基本教育技能、鼓勵完成學業(yè)、提供工作實踐閱歷并完善履行公民義務的技能，1997年暑期大約50萬青年參與其中。二是青年培訓項目和就業(yè)工作團，具有全年性，提供在職培訓、家庭輔導和學習技能培訓以及從學校到職場的過渡服務;提供與培訓相關的輔助性服務，包括求職援助、藥物和酒精濫用勸告咨詢，基于項目出勤和表現(xiàn)的現(xiàn)金獎勵等;資格條件包括16——21歲的在校和輟學的貧困生，其中輟學生比例須達到50%，而且65%的參與者必須是輟學生、懷孕或為人父母者、罪犯等。1997年，約107000名青年參加，這些項目關注的是有明顯就業(yè)障礙的貧困青壯年。

　　《1994年學校通向就業(yè)機會法案》大力支持設立青年就業(yè)與職業(yè)培訓項目，鼓勵學生主動抓住學習機會和積累職業(yè)技能經(jīng)驗。“學校通向就業(yè)”項目，包括三個關鍵要素:工作型學習(提供工作經(jīng)驗和在職培訓)、學校型學習(整合升級參與者在學校和職場上所學的職業(yè)技能)、項目間協(xié)同性(以援助項目的規(guī)劃、實施和運行)?！?998年勞動力投資法案》項目針對青年、成人和失業(yè)工人，服務領域涉及就業(yè)和職業(yè)培訓、成人教育和讀寫水平、職業(yè)康復等。

　　20世紀70—90年代的就業(yè)與職業(yè)培訓項目關注種族和性別平等，在嚴格界定目標人群的同時擴圍了受援對象以做到應保盡保;注重教育基本技能和職業(yè)培訓協(xié)同性，實現(xiàn)了政府、學校、企業(yè)、社區(qū)和個人等多方協(xié)作來解決青年重點群體的失學和失業(yè)難題，滿足了青年的即時就業(yè)需求;多時段打通青年重點群體上學難和就業(yè)難的堵點和痛點，強調事前預防、事中救助和事后評估的綜合解決方案;較60年代的項目分類及內容更為細化，政府間事權與支出責任趨于清晰，開始探索對項目有效性的檢驗。

　　然而該時期的援助項目隨著社會進步發(fā)展而顯現(xiàn)出一些弊端:很多職業(yè)有專業(yè)培訓或大學學歷的硬性要求，而20世紀70—90年代的培訓模式在進入新世紀后越發(fā)顯得復雜刻板，滯后于快速的社會經(jīng)濟發(fā)展步伐。

　　2.現(xiàn)行青年重點群體就業(yè)與職業(yè)培訓項目的經(jīng)驗分析

　　美國國會于2014年通過了《勞動力創(chuàng)新與機會法案》并被總統(tǒng)簽署成法律，該法案替代了《勞動力投資法案》。當前由《勞動力創(chuàng)新與機會法案》第1編授權的四個主要的聯(lián)邦青年就業(yè)與職業(yè)培訓項目—青年活動項目、就業(yè)工作團項目、青年建設項目、再就業(yè)機會項目(青年部分)，均由勞工部的就業(yè)與培訓局(ETA)來管理。所有的項目均為低收入和有就業(yè)障礙的青年重點群體提供就業(yè)、職業(yè)培訓和教育服務，例如，地方勞動力開發(fā)區(qū)必須為根據(jù)青年活動項目獲得服務的青年提供具體措施，包括職業(yè)輔導制度(Mentoring)、學徒制(Apprenticeship)和追蹤調查等;青年建設項目參與主體參加就業(yè)及與住房和其他建設類工作相關的活動;就業(yè)工作團則是僅有提供居住服務的項目之一，青年可以就地居住并獲得醫(yī)療服務、兒童保育等財政救助。

　　(1)建立教育、職業(yè)和服務社會三位一體以及政府、學校、企業(yè)、社區(qū)等多方聯(lián)動的援助目標

　　四個項目都致力于提升美國青年重點群體的教育水平(高中及高中后教育文憑，包括?？坪捅究频?和就業(yè)層次(社會中受歡迎的熱門行業(yè))，實現(xiàn)多方(如政府、學校、企業(yè)、社區(qū)等)共建共享共治，讓這類群體能盡快掌握技能，擺脫困境，跳出風險，服務社會，將弱勢轉化為優(yōu)勢。

　　例如，1青年活動項目旨在提升青年重點群體的教育與技能競爭力，促進他們與用人單位之間的有效連通，實現(xiàn)學業(yè)和就業(yè)成功。

　　2就業(yè)工作團意在與各州和社區(qū)合作，為全國范圍居住中心中的青年重點群體提供集中的社會、學業(yè)、職業(yè)和技術教育以及服務式學習機會，幫助他們與勞動力市場建立關系，獲得中學文憑或社會認可的?？谱C書，促進其成功就業(yè)，受雇于熱門行業(yè)或服兵役;幫助他們繼續(xù)中學后教育深造，比如上本科或參加學徒制項目;培養(yǎng)他們負責任地履行公民義務。

　　3青年建設目標在于讓青年重點群體有能力獲得教育和就業(yè)技能，以實現(xiàn)熱門職業(yè)、中學后教育和培訓機會方面的自給自足;為青年重點群體提供服務社區(qū)等有意義的工作;培育低收入社區(qū)中青年的就業(yè)和領導力技能，及其對社區(qū)開發(fā)的奉獻精神;充分利用青年重點群體的活力和天賦，為無家可歸者擴建長期性經(jīng)適房;提高社區(qū)及其他非營利設施與公共設施的質量和能效，包括服務于無家可歸者和低收入家庭的設施。

　　4再就業(yè)機會(青年部分)計劃資助青年罪犯和有輟學風險青年的相關行動，并為有卷入司法體系風險的青年提供支持。

　　(2)廣范圍和嚴標準選定包括殘疾青年、流動青年、在校及輟學生、退役軍人等目標人群

　　對參與者身份進行嚴格篩選與廣泛界定，確認的標準包括:年齡范圍(14——26歲)、貧困家庭者、輟學者、有犯罪史者等。四個項目中的參與者屬于當前美國政策制定者、研究者及青年利益倡導者們所認可的“青年重點群體”范圍，其中，一部分青年重點群體是缺乏其家庭的經(jīng)濟援助和精神支持;另一部分則是因身體殘疾、心理疾病、青年司法史或其他挑戰(zhàn)而在找工作時遇到困難。

　　比如，1青年活動選取的是14——21歲的在校青年和16——24歲的輟學青年。前者包括在讀者、低收入者、符合特定條件者(如缺乏基本技能、懷孕或為人父母者)、英語習得者、無家可歸者或目前和先前處于寄養(yǎng)家庭者;后者包括達到特定標準者，如高中輟學者或低收入者。這里的低收入者是指住在高度貧困地區(qū)的青年。

　　2就業(yè)工作團救助的是16——24歲并符合下列中的一個或多個條件的低收入青年:基本技能缺乏者(學業(yè)和職業(yè)所需的英語聽、說、讀、寫、算能力);輟學者;無家可歸者、離家出走者或處于寄養(yǎng)者或寄養(yǎng)超齡者;單親父親或母親;嚴重形式的人口販賣受害者(由《人口販運受害者保護法案》界定);需要附加教育、職業(yè)和技術培訓、勞動力預備技能者(將來能穩(wěn)就業(yè)和保就業(yè)，以實現(xiàn)經(jīng)濟自給自足，參加定期學業(yè))。符合資格標準的退役軍人也可以參加該項目。如果退役軍人在役時的收入(在申請該項目之前的六個月之內)超過了該項目中的收入限制，那么該項要求對他/她就不適用。

　　3青年建設資助的是16——24歲的青年，包括低收入家庭成員、寄養(yǎng)者、犯罪者、殘疾者、處于監(jiān)禁中父母的孩子、流動人口、輟學者。4再就業(yè)機會(青年部分)計劃資助青年罪犯和有輟學風險青年的相關行動，并為有卷入司法體系風險的青年提供支持。

　　(3)構建科學合理、動態(tài)高效的援助資金分配和績效評價機制

　　在資金分配上，四個項目大多數(shù)屬于專項撥款中的項目撥款(青年活動除外，其屬于公式撥款)，也叫競爭性撥款，其資金分配都嚴格遵循法定性、競爭性、專項性和時限性。每一筆撥款的支出必須要有特定法案的授權，即“無授權不撥款”，同時為限定資金撥付的額度提供了指導，以執(zhí)行授權活動;資金的分配必須以受款方間的互相競爭及后續(xù)排名為基礎，降低了受款方的惰性，作為申請者的受款方必須詳細說明特定時間框架中活動類型及其成本;資金的?？顚Ｓ?，使得受款方只能將資金用于指定范疇，體現(xiàn)出聯(lián)邦政府的政策優(yōu)先權超越了州和地方偏好，避免了受款方對款項資金挪作他用的風險;撥款具有1——3年的周期性，并非永久性，有利于項目內容的靈活調整，為項目預期與創(chuàng)新留有余地。

　　例如，1青年活動的資金是根據(jù)公式分配給州勞動力開發(fā)委員會，該公式含有州失業(yè)青年和經(jīng)濟青年重點群體的相對比例。州委員根據(jù)該公式將資金再分配給地方勞動力開發(fā)委員會，地方勞動力委員會一般與地方實體(如非營利組織、社區(qū)學院)簽訂合同以提供相關課程及職業(yè)技術培訓等服務。撥付給州和地方必須用于輟學青年的資金比例不能低于75%。

　　2就業(yè)工作團規(guī)定，勞工部與營利性和非營利性組織(聯(lián)邦、州或地方機構、地區(qū)職業(yè)技術學校、私有組織)簽訂兩年期的合同，來運行就業(yè)工作團中心，還與美國農(nóng)業(yè)部下屬的國家森林局簽署跨部門協(xié)議(該部門運行著專注于維護、開發(fā)和管理公共自然資源或公共游憩區(qū)的23個平民保育中心)，資金根據(jù)上述組織的申請評分排名，以競爭性的方式撥付。

　　3青年建設項目則以競爭性方式撥款給社區(qū)型組織、信仰型組織和根據(jù)《勞動力創(chuàng)新與機會法案》第1編開展活動的實體(如地方勞動力開發(fā)委員會)、社區(qū)行動機構、州或地方住房開發(fā)機構、印第安部落等。

　　4再就業(yè)機會(青年部分)按照《勞動力創(chuàng)新與機會法案》的評估和研究授權，撥款以競爭性方式分給各類實體，包括社區(qū)型組織、學區(qū)和州級成懲教署。

　　在績效評價上，四個項目使用大致相同的可比可測績效測度指標來評價績效，比如退出項目后的受教育、培訓或無補貼就業(yè)情況、中位收入、學歷/文憑、就業(yè)保留率、可測度的技能增長率、服務于用人單位的項目有效性。關于對項目績效測度與評價指標做出的這些明確規(guī)定，有助于優(yōu)化財政資金支出結構，提高資金使用效率，節(jié)約公共財政資源;有利于今后財政資金分配精準施策、提質增效、突出重點、攻破難點，有效實現(xiàn)績效目標。

　　(4)針對不同目標群體，實時豐富項目活動的供給類型和范圍

　　青年活動規(guī)定，每個地方勞動力開發(fā)委員會須提供14種活動范圍:助教、學習技能及其他學術活動;可供選擇的中學服務或輟學復學服務;有償和無償工作經(jīng)歷，如暑期就業(yè)機會、學徒前項目、實習和工作跟蹤以及在職培訓機會;支持性服務;成人職業(yè)輔導制度;后續(xù)檢驗服務等。就業(yè)工作團規(guī)定，青年通常住在就業(yè)工作團中心，接受集中強化的社會和學業(yè)支援、職業(yè)和技術教育以及參與服務式學習機會。

　　青年建設規(guī)定，青年必須花40%的時間參與某項工作和技能開發(fā)活動;花另外50%的時間參與教育和相關服務，以及能滿足自身教育需求的活動，涉及建筑行業(yè)以及其他熱門行業(yè)/職業(yè)中的培訓和資助。再就業(yè)機會(青年部分)根據(jù)《勞動力創(chuàng)新與機會法案》的試點和示范授權，受款方基于撥款類型提供各種活動，包括釋放前服務、職業(yè)輔導制度、住房、案件管理、就業(yè)服務和暴力預防策略。

　　(5)四個項目并非“各自為政”，而是在特定機構的協(xié)調下彼此配合

　　《勞動力創(chuàng)新與機會法案》包括激勵或要求項目彼此協(xié)調的規(guī)定。州勞動力委員會(負責執(zhí)行州級的法案項目，分配資金給地方的勞動力開發(fā)委員會)中的機構代表在協(xié)調合格青年的就業(yè)、培訓或教育需求方面展現(xiàn)了豐富經(jīng)驗和專業(yè)知識。根據(jù)協(xié)調統(tǒng)一的州勞動力計劃，為了讓受過教育和有技能的勞動力做好準備，并滿足用人單位雇傭技能型勞動力的需求，各州需要提交一份對州戰(zhàn)略遠景和目標的說明。

　　接受執(zhí)行青年活動項目資金的地方勞動力開發(fā)委員會，需要描述并評估地方領域中的青年勞動力投資活動的類型和可用性，必須確認好此類青年勞動力投資活動的成功案例;地方勞動力委員會建立了一個常委會來提供信息并協(xié)助規(guī)劃針對青年重點群體的服務供給。此外，青年活動項目、就業(yè)工作團和青年建設項目都與由地方勞動力開發(fā)中心運行的一站式職業(yè)中心建立合作關系，協(xié)調社區(qū)中針對所有青年和成年的就業(yè)及其他服務的聯(lián)邦項目。

　　綜上，《勞動力創(chuàng)新與機會法案》廢止了15個重復性培訓項目，增設并注資新學徒基金，在全國范圍內提供設計靈活的培訓項目資金;制定“績效指標”以測度具體培訓項目運行情況;更加注重學歷文憑的提升，通過教育部門認證職業(yè)技能、授予高等教育學位等舉措，激勵了就業(yè)與職業(yè)培訓體系創(chuàng)新，大大增加了青年重點群體以自我提升和個人發(fā)展為導向的教育與就業(yè)機會，幫助他們獲得21世紀職業(yè)必備的基本技能。因此，《勞動力創(chuàng)新與機會法案》被視為里程碑式的立法，力圖強化和完善美國的公共勞動力開發(fā)體系，幫助美國民眾，包括青年和那些有明顯就業(yè)障礙的人從事高質量工作和職業(yè)，并支持用人單位招聘和留用技能型工人。

　　早期與現(xiàn)代項目的最大區(qū)別在于前者“授之以魚”，后者“授之以漁”，該時期關于青年就業(yè)的法案迭代升級，確保政策連貫與動態(tài)調整的靈活統(tǒng)一，對青年重點群體的財政幫扶實現(xiàn)了從直接淺層的資金救助到深入職業(yè)培訓、教育和社會服務的適配性轉變，扶持該群體實現(xiàn)經(jīng)濟獨立、職業(yè)和學業(yè)目標。值得一提的是，現(xiàn)代的就業(yè)和職業(yè)培訓項目重視職業(yè)生涯的規(guī)劃創(chuàng)新，強調領導能力開發(fā)和社區(qū)服務，并因州級勞動力和資金供給而不斷完善，大大提升了廣大青年(包括青年重點群體)積極應對重大節(jié)點性危機的可持續(xù)能力，為美國培養(yǎng)和儲備了積極參與全球經(jīng)濟競爭的現(xiàn)代化勞動力。

　　三、美國經(jīng)驗對中國的啟示

　　縱觀歷史，無論是項目初探，還是法案變更，面對當時所處的特殊大背景，每一屆美國政府在提供基本公共服務以應對經(jīng)濟波動或衰退時，首先攻克的就是青年失業(yè)問題，從大蕭條、反貧困戰(zhàn)到擴張成熟，再到疫情時代，解決青年(包括青年重點群體)就業(yè)和再就業(yè)體制機制安排，才能有效防范社會風險，達到穩(wěn)定與發(fā)展齊頭并進，由美國救助青年重點群體就業(yè)的歷史經(jīng)驗脈絡可觀:在核心指導理念上，實現(xiàn)了以救濟為主到開發(fā)與救助結合的轉變;在宏觀戰(zhàn)略理念上，實現(xiàn)了以救助開發(fā)為主到統(tǒng)籌推進的轉變;在具體實施理念上，實現(xiàn)了以單向主導為主到單向主導和互動參與并舉的轉變。這三條歷史主線對后疫情經(jīng)濟時代下黨和政府為保民生而提出的優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)的核心戰(zhàn)略實施很有借鑒意義。

　　1.多部門系統(tǒng)聯(lián)動參與就業(yè)制度創(chuàng)新的頂層設計

　　美國在聚焦青年重點群體就業(yè)問題時，由國會(立法機構)牽頭，指導授權和撥款委員會、勞工部、住房和城市發(fā)展部、學校、社區(qū)、企業(yè)等機構，成立專門的多層級勞動力委員會，負責管理和強化針對州和社區(qū)的就業(yè)與職業(yè)培訓項目及活動間的協(xié)同性，形成“耦合效應”，將切實解決青年重點群體就業(yè)問題納入整體性制度框架中。我國在為青年重點群體就業(yè)紓困解難時，應授權多部委聯(lián)動，加速出臺或創(chuàng)新專業(yè)立法，逐步取代前期存在的各類過渡文件、通知、辦法等，為青年重點群體的各類權益保障提供法理依據(jù)，比如依據(jù)《勞動法》構建勞動關系協(xié)調機制，協(xié)商各級政府、工會、企業(yè)做好職責分工和聯(lián)合參與，這將有利于就業(yè)法規(guī)的統(tǒng)籌實施?？绮块T綜合政策方案的制定，有利于國家從宏觀、中觀及微觀三個層面來共同下好就業(yè)一盤棋。

　　未來需要在國務院總體協(xié)調基礎上，吸納教育部、人力資源和社會保障部、財政部、科技部、產(chǎn)業(yè)界等作為政策動議、執(zhí)行的共同主體，在中央政府層級建構青年就業(yè)多部委合作機制。此外，企業(yè)是吸納青年重點群體的核心市場主體，在就業(yè)扶持政策框架的具體實施過程中，需要產(chǎn)業(yè)界民間力量在不同階段的高度參與，應建構“政府-學校-產(chǎn)業(yè)界”的三位一體就業(yè)扶持機制，充分保障政府決策和政策執(zhí)行的高度成效[13]。

　　2.問題分類項目化，項目執(zhí)行賦能化，賦能階段長效化

　　美國在應對青年重點群體就業(yè)問題時，是將群體面臨的難題分類納入項目框架下，每個項目各司其職，有效避免了痛點問題的混亂和解決方案的重疊，節(jié)約了財政資源。我國在援助青年重點群體就業(yè)時應構建“點對點”的匹配項目，根據(jù)各類項目制定長效政策，并做到項目要素與政策指引的結合，有利于該類項目的長效性，降低每次重大突發(fā)事件(如新冠疫情)時應對青年重點群體就業(yè)與失業(yè)問題的成本，提高運行效率。

　　目前國內出臺的相關文件雖然體現(xiàn)了政策創(chuàng)新性，但更多偏向的是事后財政直接救濟，長期以往容易培養(yǎng)出青年重點群體的懶漢思維和依存傾向，甚至造成民粹主義，而應該借鑒美國就業(yè)與職業(yè)培訓項目重在事前預防，這樣在每次危機降臨時，與項目緊密結合的政策才能實現(xiàn)動態(tài)賦能，使廣大青年重點群體群體在風險中主動搶抓機遇，而不是被動接受政府救濟。

　　基于美國的變“輸血”為“造血”，建立事前預防長效機制的經(jīng)驗，因為依靠公共援助體系的青年通常在成年時就會失去所需的援助，失去健康保險覆蓋、職業(yè)服務及額外收入。因此，我國在青年重點群體就業(yè)的救助體系上，要注重階段性、精準性和多元性:

　　一是在社會經(jīng)濟發(fā)展的各個階段，都要注重青年重點群體學業(yè)與職業(yè)、實習與就業(yè)的持續(xù)銜接，培養(yǎng)其高效率、不斷線的學習力和工作力。

　　二是推動青年重點群體就業(yè)服務精準化，根據(jù)各自條件并貼緊社會、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、個人發(fā)展需求，構建 識別、精細分類、專業(yè)指導的服務模式，提供個性化就業(yè)措施和方案。比如，建立終身職業(yè)技能培訓制度，依托中國特色學徒制和專項培訓等方式，持續(xù)提升勞動技能和素質。

　　三是促進就業(yè)服務主體多元化，激勵和匯聚多方社會力量廣泛深入?yún)⑴c就業(yè)服務，探索建立就業(yè)指導專家等專業(yè)團隊，多渠道地為青年重點群體提供脫虛向實的職業(yè)培訓，這有利于社會環(huán)境的穩(wěn)定和人力資本的積累，也將為疫情之后的經(jīng)濟發(fā)展提供高素質的勞動力大軍，為推動高質量就業(yè)奠定儲備基礎。做到未雨綢繆，再次遇到全球性重大突發(fā)危機時就能打出有效組合拳。

　　3.強化財政精準激勵引導，擴圍就業(yè)基本盤

　　在我國，作為市場經(jīng)濟核心力量的中小微企業(yè)貢獻了50%以上的稅收，60%以上的GDP，70%以上的技術創(chuàng)新，80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)人口[14]，是吸納我國青年重點群體就業(yè)的主渠道和主力軍，財政政策必須要積極作為。同時，針對青年重點群體，財政還要精準施策:

　　一是創(chuàng)新稅收政策體系，厘定稅收優(yōu)惠重點，將普遍降費降息與定向減稅減租向勞動密集型企業(yè)傾斜。

　　二是細化財政投資結構，強化行業(yè)導向調整，激勵企業(yè)“產(chǎn)學研”一體化創(chuàng)新，擴圍市場化與社會化就業(yè)大盤，同時對青年重點群體開展專業(yè)技能培訓和稅收優(yōu)惠，提高服務業(yè)對該群體的吸納比例。

　　三是完善更精準的財政預算安排。通過設立涉及年齡、學歷、收入等指標的測度體系來確定青年重點群體，并提高資金分配的科學合理性，強化績效考核和問責機制，以構建應保盡保的援助體系。

　　四是擴展就業(yè)政策的援助時段。在校階段，激勵院校和勞工組織深入調研各類企業(yè)現(xiàn)實需求，針對青年重點群體開設指導性強的就業(yè)前培訓課程，做到“學中干”，根據(jù)用工單位需求提前實習，做好就業(yè)準備，積累經(jīng)驗教訓，提升職場初期體驗感;在職業(yè)發(fā)展初始階段，建立“干中學”培訓機制，提供助教職業(yè)跟蹤及后續(xù)檢驗等服務，增強青年重點群體的職場適配性和就業(yè)可持續(xù)性。

　　王少康:中國財政科學研究院博士研究生