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　　原標(biāo)題：楊釙：公立校是否不可穿透性？

　　11月15日，在以“碰撞·演變”為主題的GET2018教育科技大會“多維視角下;教育政策的多方理解”分論壇上，北京大學(xué)教育學(xué)院副教授楊釙發(fā)表了題為《教育信息化治理與財政支持》的主題演講。

　　楊釙就教育信息化邏輯、教育財政邏輯和兩者的關(guān)系三點發(fā)表主題演講。楊釙認為，之所以公立校很難進，是因為教育信息化存在四大痛點，投資合法性不足、雖為基礎(chǔ)教育的重點，但投資不足、地方激勵不足、投資不穩(wěn)定。

　　以下是演講內(nèi)容實錄：

　　公立校是否不可穿透性

　　昨天我跟展會企業(yè)聊了很多，我發(fā)現(xiàn)大家最關(guān)心的問題是，你研究教育信息化的財政問題，能不能告訴我怎么進公立校。之前我在美國學(xué)習(xí)使用過好的教育產(chǎn)品，但他們來到中國推廣的時候，卻發(fā)現(xiàn)公立學(xué)校是幾乎不可穿透的。核心問題是我的產(chǎn)品這么好，為什么公立校不用?

　　如果用一般的經(jīng)濟學(xué)理論來討論，我們會發(fā)現(xiàn)會存在所謂產(chǎn)業(yè)升級的問題。產(chǎn)業(yè)升級是從勞動密集型向技術(shù)密集型或者是資本密集型轉(zhuǎn)移。這也是所有行業(yè)都在關(guān)注的問題。

　　那么，教育行業(yè)是不是也會存在產(chǎn)業(yè)升級的情況呢?其實，我們已經(jīng)看到了很多證據(jù)。比如說，昨天聽到了很多教育企業(yè)為民辦教育機構(gòu)，尤其民辦培訓(xùn)機構(gòu)提供技術(shù)升級和技術(shù)支持。比如，好未來的雙師模式，校寶在線等。這些機構(gòu)都在經(jīng)歷用技術(shù)替代人力的過程?；谶@樣的趨勢，以后是不是很有可能用技術(shù)替代人力，使得資本和技術(shù)完全轉(zhuǎn)化教育行業(yè)的性質(zhì)。

　　這似乎還沒有發(fā)生在公立校學(xué)校體系中，這就是我們關(guān)心的問題，公立學(xué)校是不是不可穿透性呢?。以往從技術(shù)角度來談，但今天我們要討論的恰好不是技術(shù)層面，而是從制度，或者組織特性的角度來看待這個問題。政府對于公立校的看法，實際上和市場對于教育機構(gòu)的期待是完全不同的。

　　政府在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的管理目標(biāo)可能和市場的普遍看法是完全不同的。市場可能認為公立學(xué)校作為一個教育機構(gòu)可能要追求組織效率。但公立學(xué)校追求的并不是利潤最大化，而是要追求聲譽或者影響力的最大化。這種強況下，政府在規(guī)制整個基礎(chǔ)教育階段中實際上非常關(guān)心均衡問題。這個均衡問題也不是傳統(tǒng)上低水平的均衡，而是高水平的均衡。在追求所謂高水平的均衡過程中，信息化和教育財政恰好是我們過去三年以來研究中間發(fā)現(xiàn)這兩個是最重要的兩個工具。

　　所以，從這個意義上來講，教育信息化和教育財政也并不是獨立的政策領(lǐng)域，它們可以說是政府在實現(xiàn)高水平均衡化的目標(biāo)中間最重要的兩個政策工具。今天我們討論的恰好也是教育企業(yè)、資本機構(gòu)等從業(yè)人員非常關(guān)心的問題，怎么幫助教育企業(yè)去提升公立學(xué)校教育的服務(wù)質(zhì)量，提高他們的覆蓋范圍，甚至服務(wù)于政府的均衡化的目標(biāo)。

　　那么，我們就會想，教育企業(yè)想對公立學(xué)校體系嵌入時，最核心的條件是什么?如果想得到公共財政的支持、想和政府機構(gòu)合作，不論是以政府購買服務(wù)的形式，還是其他的形式合作，我們需要了解哪些基本情況。

　　教育信息化需與課程發(fā)展相結(jié)合

　　以下，我將通過四部分來回答這個問題，教育信息化的邏輯、教育財政的邏輯、教育信息化治理與財政支持、教育財政3.0時代的信息化財政問題。

　　首先，什么是教育信息化?基本上可以把它看成兩個東西。第一，內(nèi)容;第二，工具。內(nèi)容上，大家可能認為信息化人才應(yīng)該具備的人才素養(yǎng)。工具方面，以信息化的手段，或者用教育技術(shù)的手段改變教育。根據(jù)十八大的討論，我們會發(fā)現(xiàn)前面兩者看法可能都偏向以質(zhì)量提升為導(dǎo)向。實際上，十八大基本看法是信息化是實現(xiàn)教育均衡化的重要手段，也就是教育公平，教育信息化。

　　這里面存在老生常談的問題，教育信息化的合法性。這個合法性很大程度上取決于政府部門，這個產(chǎn)品或者這個服務(wù)本身對于提升教育質(zhì)量也好，均衡也好，它的目標(biāo)有沒有貢獻。

　　現(xiàn)在有新的看法是，教育信息化不應(yīng)該作為獨立的由政府供給的服務(wù)產(chǎn)品，而是應(yīng)該作為課程發(fā)展的一部分。這個看法主要集中在上海的經(jīng)驗。上海市教育信息化2.0落地的方案表達出一個信號，信息化不應(yīng)該作為獨立的政策領(lǐng)域，應(yīng)該與課程發(fā)展相結(jié)合，支持課程發(fā)展，成為課程發(fā)展的有機組成部分。

　　這里面實際上更偏向我們講的第一個觀點，教育信息化應(yīng)該為各級各類的教育提供搭建學(xué)習(xí)環(huán)境和提供支持性物料。以往我們對于公共學(xué)校提供的服務(wù)主要以課程為中心的服務(wù)并沒有比較完整的看法。基于我們現(xiàn)在的討論，課程并不簡簡單單的是教科書，它應(yīng)該包括學(xué)習(xí)者、學(xué)習(xí)目標(biāo)、學(xué)習(xí)過程和方法、學(xué)習(xí)環(huán)境和物料，以及學(xué)習(xí)評價整個過程。

　　在公立校內(nèi)部體系中，公立學(xué)校提供的服務(wù)是以課程為中心，解構(gòu)為各種不同的結(jié)構(gòu)。這并不是上海，或者是中國發(fā)達地區(qū)所獨有的看法。據(jù)我們目前的研究，新加坡也提出說，信息化不知是技術(shù)手段，應(yīng)該是以教法引導(dǎo)教與學(xué)，以恰當(dāng)和審慎的技術(shù)使用來支持教與學(xué) 。

　　信息化服務(wù)由哪級政府提供

　　信息化是政府用于提升升基礎(chǔ)教育高水平均衡的工具，另一個工具是教育財政。教育財政有三個核心要素，F(xiàn)or what?By whom?How to?

　　從教育財政的理論討論，大家可能比較關(guān)心用什么方式倆提供?傳統(tǒng)上兩種方式：第一，供給端財政。第二，需求端財政。供給端財政方面比較簡單，我們支持學(xué)校，給教育機構(gòu)提供經(jīng)費，為教育機構(gòu)或者教育機構(gòu)內(nèi)部的教育活動。如果是需求方，很顯然我們應(yīng)該要關(guān)心學(xué)習(xí)者，我們要投資于學(xué)習(xí)者，投資于學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)活動。當(dāng)然，在目前公共財政情況下，我們會有兩種看法，直接向教育機構(gòu)提供經(jīng)費，和提供學(xué)習(xí)貸款、減免學(xué)費等支持性手段。目前，我們基本采取第一種看法。

　　再者，供給的機制。傳統(tǒng)上，大家可能更關(guān)心是市場提供，還是家庭來提供，還是政府提供，這就是我們傳統(tǒng)上講的教育均衡共擔(dān)的問題。在信息化領(lǐng)域更值得關(guān)注的問題是由哪一級政府來提供。目前，信息化領(lǐng)域中的信息化治理環(huán)節(jié)，至少有四個層級政府密切參與整個供給過程，中央政府、省級政府、地市級政府、區(qū)縣政府。這是個垂直的結(jié)構(gòu)，有優(yōu)勢，也有不足。

　　分配方式方面，傳統(tǒng)上來講，政府使用財政工具，包括給予教育機構(gòu)經(jīng)常性經(jīng)費，或者提供專項經(jīng)費，或者在不同層級政府之間使用轉(zhuǎn)移支付的方式，尤其是一般性專項轉(zhuǎn)移支付的方式來支持高層級政府，支持低層次政府特定的教育活動。

　　公立學(xué)校為什么不向我們開放?

　　我們現(xiàn)在來談四個比較簡單的觀點，將會很大程度上解釋為什么現(xiàn)在進公立學(xué)校這么難，公立學(xué)校為什么不向我們開放?

　　第一，信息化不屬于特定教育機構(gòu)或教育對象，投資合法性不足。當(dāng)前教育信息化的投資基本上都是學(xué)校，例如，作為公立學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準化建設(shè)的一部分、作為創(chuàng)新性課程的學(xué)習(xí)環(huán)境搭建的一部分，或是作為學(xué)校常規(guī)教學(xué)和測評的一部分，例如口語教學(xué)和考試

　　第二，信息化雖然是基礎(chǔ)教育均衡化的重點，但投資不足。比如說，大量的專項，或者專向性的和帶有專項性質(zhì)的一般性的轉(zhuǎn)移支付，他關(guān)心的重點是義務(wù)教育的辦學(xué)條件的均衡化，信息化指標(biāo)還不是主導(dǎo)指標(biāo)。當(dāng)然，現(xiàn)在有些指標(biāo)，例如，學(xué)生和計算機的比例已經(jīng)進入了均衡化的考慮，但還不是均衡化的主導(dǎo)指標(biāo)。

　　第三，地方激勵不足。信息化涉及到規(guī)模經(jīng)濟的問題，但教育信息化的基礎(chǔ)設(shè)施屬于資本密集型和技術(shù)密集型公共產(chǎn)品，具有規(guī)模效益。如果考慮這個維度，實際上比較適宜由更高層級的政府提供，而不是由更低層級的政府提供，因為要考慮到規(guī)模效益。但是，目前這種尤其是越低層級的政府會感到激勵明顯不足，需要我搭建這樣的環(huán)境，但我又沒有這樣的能力，又沒有經(jīng)費。所以，地方財政的能力差異使得這種差距變得非常大。

　　第四，信息化投入涉及部門多，難以協(xié)調(diào)，投資不穩(wěn)定。如果依賴學(xué)校辦學(xué)條件來改善經(jīng)費，或者依賴于它創(chuàng)新性課程建設(shè)經(jīng)費，一定程度上這可能不是一個穩(wěn)定的財政來源。

　　信息化治理并沒有全國性的治理結(jié)構(gòu)

　　正如我剛才所言，信息化和財政支持都是為了達到高水平均衡的手段。大家可以想象一個橫軸和縱軸?？v向安排是在各層級政府中教育信息化相關(guān)事宜的事權(quán)的安排，橫向安排是在同一層級政府中，教育信息化相關(guān)事宜在各個部門中的安排。

　　教育信息化治理的挑戰(zhàn)是什么呢?信息化實際上是符合我們在政治學(xué)中間經(jīng)常討論的叫第二類多層級治理，就是我們應(yīng)該以這個事情為目標(biāo)，以特定的事項確定它的管轄范圍，不一定要采取嚴格的課程制。事實上，我們會發(fā)現(xiàn)信息化事權(quán)相對比較分散，與信息化要求的這種比較扁平化的互聯(lián)網(wǎng)式的治理結(jié)構(gòu)存在比較大的差異。同時在課程制的體系之間，各個部門之間比較缺乏整合。信息化很難去滲透那些更強勢的部門。比如說“三研兩訓(xùn)”，“三研”是指德育、教育和科研。“兩訓(xùn)”是指師訓(xùn)和教育培訓(xùn)。

　　最后我想談?wù)劷逃畔⒒卫韺τ谪斦挠绊?。首先，我們會發(fā)現(xiàn)不同區(qū)域的治理結(jié)構(gòu)在很大程度上一定有各級政府初期的責(zé)任。所以，我們會發(fā)現(xiàn)似乎并沒有一個全國性的，一般性的治理結(jié)構(gòu)。所以各個省內(nèi)的財政支持，不同政府層級的責(zé)任也有很大差別。第二，教育的治理結(jié)構(gòu)決定了同級政府不同部門在資源整合中的話語權(quán)和責(zé)任。最典型的例子是上海和浙江。浙江教育信息化完全是高度整合，教育信息中心整合了原來的電教館、基建部門、裝備部門和部分教研部門的功能，所以是一個非常強勢的治理結(jié)構(gòu)。但是，上海完全不同，上海從1998年開始第一次課改。第二次課改時，教研部門控制了整個課程改革的方向，所以各教研部門要求，以課程改革要求來提出整個信息化環(huán)境搭建的要求。此外信息化治理結(jié)構(gòu)還決定它投入的規(guī)模和投向，這個不言而喻，到底是省政府和地市級政府的工作，還是區(qū)縣級政府來主導(dǎo)，它很顯現(xiàn)會影響投入的規(guī)模和投向。最后，評價標(biāo)準的問題。較為發(fā)達的地區(qū)不僅是投入的規(guī)模大，投向范圍多元化，而且標(biāo)準非常的規(guī)范。比如說，海淀區(qū)2013年以來建立了智慧教育辦公室以后，主要的工作是出臺一系列的關(guān)于信息化投入的標(biāo)準化規(guī)范。