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　　原標(biāo)題：影子教育現(xiàn)狀及影響

　　2018年，教育部學(xué)校規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中心就影子教育調(diào)查了全國22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）84個(gè)縣（市、區(qū)）共110萬名五年級、八年級的學(xué)生及相關(guān)的家長、教師，收集了系統(tǒng)翔實(shí)的調(diào)查數(shù)據(jù)，進(jìn)行了全局式的分析，形成了體系化的調(diào)查報(bào)告，為本研究提供了重要依據(jù)和寶貴觀點(diǎn)。

　?。ㄒ唬┯白咏逃默F(xiàn)狀特點(diǎn)

　　調(diào)查顯示，我國中小學(xué)生參與影子教育的比例較高（達(dá)62.33%），不同分類維度均有較大差異（見表1），經(jīng)多年發(fā)展已形成較為鮮明的自身特色。一是總體規(guī)模大，發(fā)展迅速。2016年我國中小學(xué)生影子教育市場規(guī)模超8000億元，參與影子教育及非學(xué)科類輔導(dǎo)的學(xué)生規(guī)模超1.37億人，學(xué)生覆蓋率達(dá)96.48%。2004年城區(qū)中小學(xué)生參與影子教育及非學(xué)科類輔導(dǎo)的比例為65.6%、73.8%，到2018年僅影子教育參與率已達(dá)77.08%、66.29%。

　　同時(shí)，線上影子教育隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的推廣呈井噴式增長。2018年我國在線教育總體市場規(guī)模同比2017年（2162億元）增長45.02%，勢頭強(qiáng)勁。二是區(qū)域差異大，中部地區(qū)參與率較高。相較而言，中西部地區(qū)家長憑借影子教育提升子女學(xué)業(yè)成就、改變子女或家庭命運(yùn)的期望更高；東部地區(qū)家長讓子女參與各科影子教育及各類非學(xué)科輔導(dǎo)的全面發(fā)展訴求更強(qiáng)，藝術(shù)、體育等培訓(xùn)率較高。

　　僅就影子教育而言，中部學(xué)生參與率稍高于東部，與西部差異較小。三是科目不平衡，數(shù)學(xué)英語占比較高。小學(xué)生參與影子教育科目排名前三的為外語、數(shù)學(xué)、語文，初中則為數(shù)學(xué)、外語、物理，這與應(yīng)試教育及科目難度有關(guān)。四是受家庭經(jīng)濟(jì)影響顯著，城區(qū)家庭支出較多。一般認(rèn)為，城區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)條件好于鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村。從表1看，城區(qū)學(xué)生影子教育參與率為71.69%，鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村學(xué)生參與率則分別為49.86%和41.54%；年支出在一萬元以上的家庭占比，城區(qū)（15.1%）亦遠(yuǎn)高于鎮(zhèn)區(qū)（2.29%）和鄉(xiāng)村（1.52%）。

　　表1 2018年我國中小學(xué)生參與影子教育的情況

　?。ㄗⅲ荷媳砘诮逃繉W(xué)校規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中心2018年調(diào)查數(shù)據(jù)整理。）

　　（二）影子教育的消極影響

　　影子教育發(fā)展繁榮，具有一定社會價(jià)值：提供個(gè)性化教育、滿足教育選擇性需求；督促學(xué)生假期學(xué)習(xí)，提高學(xué)生學(xué)習(xí)能力；助推個(gè)人發(fā)展，促進(jìn)社會層級流動。影子教育成為教育消費(fèi)的重要內(nèi)容，同時(shí)提供了大量工作機(jī)會，2016年提供教師崗位700萬～850萬個(gè)。

　　然而，影子教育逐漸泛濫，消極影響日益凸顯。一方面是其自身發(fā)展中出現(xiàn)的消極影響。部分影子學(xué)校證照不齊、場地條件不達(dá)標(biāo)、辦學(xué)資質(zhì)不足、教學(xué)水平不高、教育質(zhì)量無法保證，權(quán)益保障差、維權(quán)難等，這些問題導(dǎo)致影子教育備受詬病。另一方面是由影子教育發(fā)展引起的消極影響。

　　一是加重學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。在參加影子教育的中小學(xué)生中，每日課后參與影子教育的占61.3%，周末參與的占14.4%，另有24.3%學(xué)生兼而有之。學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的增加，影響學(xué)生正常休息，不利于學(xué)生的體質(zhì)健康、興趣培養(yǎng)和素養(yǎng)提升。二是影響主流學(xué)校教育。長時(shí)間學(xué)習(xí)讓學(xué)生在校期間身心疲憊，效率低下；當(dāng)學(xué)校教育和影子教育的教學(xué)方式不同時(shí)，學(xué)生多因影子教育的高收費(fèi)及宣傳噱頭而傾向于低估學(xué)校教師教學(xué)能力，削弱在校學(xué)習(xí)的興趣和動機(jī)。三是增加家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。影子教育增加教育消費(fèi)，加重中低收入家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全國中小學(xué)生生均補(bǔ)習(xí)支出達(dá)2311.97元，全國家庭影子教育總支出516.97億元。四是維持和加劇教育不公平。受“劇場效應(yīng)”影響，大家都盲目加大投入影子教育的時(shí)間和精力成本，而相對差距依然存在。高收入家庭可選擇性高，接受更多更優(yōu)質(zhì)的影子教育，但中低收入家庭只能負(fù)擔(dān)少量或無法負(fù)擔(dān)影子教育。

　　二、影子教育長效治理困境

　　馬克·貝磊指出，影子教育治理策略包括放任、禁止、規(guī)范、鼓勵，其中規(guī)范還包括監(jiān)督但不干預(yù)、規(guī)范與控制。韓國、毛里求斯、柬埔寨、緬甸等都曾短暫禁止過影子教育，但均證明難以實(shí)現(xiàn)。不丹雖官方禁止，但仍無法阻止影子教育潛生暗長?；趪H經(jīng)驗(yàn)和自身國情，我國對影子教育采取“規(guī)范與控制”的治理措施。

　　從2008年《關(guān)于規(guī)范教育收費(fèi)進(jìn)一步治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見》到2019年《教育部等六部門關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實(shí)施意見》，國家從不同角度開展影子教育治理，尤以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）為標(biāo)志，全面啟動影子教育整治工作。

　　總體上，專項(xiàng)治理工作主要是解決“管什么”“現(xiàn)在怎么管”“今后怎么管”的問題。一是管什么，即設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。各地依據(jù)地方實(shí)情研制設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，包括學(xué)校名稱、宣傳廣告、收費(fèi)退費(fèi)等規(guī)范，以及舉辦者、場所條件、教師資格、教育內(nèi)容及形式、課程時(shí)間等要求，為治理影子教育提供重要參照。二是現(xiàn)在怎么管，即全面排查整改。各地制訂詳細(xì)的行動方案，對治理步驟和階段、手段和方法等作具體規(guī)定，結(jié)合《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補(bǔ)課的規(guī)定》《教育部辦公廳等四部門關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動的通知》，嚴(yán)查在職教師參與影子教育及提前超綱教學(xué)、強(qiáng)化應(yīng)試、組織考試競賽等違規(guī)行為。三是今后怎么管，即建立審批登記、備案、監(jiān)督審查、財(cái)務(wù)管理和公開制度等長效管理機(jī)制?！吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》均分別提出，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定影子學(xué)校的審批登記和辦學(xué)資質(zhì)等“入場資格”審查。

　　以“疏堵結(jié)合、屬地管理、聯(lián)合執(zhí)法、社會監(jiān)督、協(xié)同治理”為特征的專項(xiàng)治理開展以來取得顯著成效。截至2018年底，全國共排查線下影子學(xué)校40.1萬所，查處問題學(xué)校27.3萬所（68.03%），整改27.0萬所，整改率98.93%；線上影子教育排查工作于2019年底完成備案排查工作，預(yù)計(jì)到2020年底建立起較為完善的全國統(tǒng)一監(jiān)管體系。教育部官網(wǎng)通報(bào)，截至2018年7月北京市責(zé)令整改影子學(xué)校2276所，實(shí)施行政處罰303次；杭州市排查問題學(xué)校2260所，責(zé)令整改539所，停辦203所；上海累計(jì)關(guān)停1300余所。“全國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理服務(wù)平臺”及“全國校外線上培訓(xùn)管理服務(wù)平臺”上線并公布黑白名單。2019年5月教育部部署專項(xiàng)治理“回頭看”，6月基教司派7個(gè)調(diào)研組分赴北京、浙江、陜西等10個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了治理中的一些現(xiàn)實(shí)和潛在問題。

　?。ㄒ唬┍O(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)模糊，可操作性差

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，影子教育專項(xiàng)治理政策存在政策預(yù)期模糊、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不清等問題，導(dǎo)致政策的可操作性差。在專項(xiàng)治理政策制定之初，相關(guān)部門對影響影子教育質(zhì)量的部分問題有所了解，但對問題可能的表征形式無法全面預(yù)設(shè)，為治理實(shí)踐帶來了困難。教師資質(zhì)問題是影響影子教育質(zhì)量的重要因素，近四成教師非教育或師范類專業(yè)，擁有教師資格證的更是寥寥無幾，近1/3家長對影子學(xué)校教師整體專業(yè)素養(yǎng)持懷疑態(tài)度。專項(xiàng)治理要求教師具有相應(yīng)教師資格、符合國家有關(guān)規(guī)定，但缺乏明確的查驗(yàn)措施。提前超綱教學(xué)也是本次專項(xiàng)治理重點(diǎn)，但影子學(xué)校課程體系復(fù)雜、原版或自編教材樣式繁多、教學(xué)內(nèi)容即時(shí)性強(qiáng)，治理政策缺乏明確的超綱認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和審查機(jī)制，審查困難大。

　　教師教學(xué)資質(zhì)查驗(yàn)和提前超綱教學(xué)認(rèn)定成為監(jiān)管難題，致使教學(xué)質(zhì)量無法保證。在教學(xué)資質(zhì)上，政策要求國內(nèi)教師到2020年6月?lián)碛薪處熧Y格證，拒不整改的予以處罰直至吊銷辦學(xué)許可。但影子學(xué)校所提供教師資格證號是否屬實(shí)，是否屬于本校教師，借用他人證號、購買他人教師資格證掛靠以應(yīng)付審查等隱蔽行為實(shí)難查驗(yàn)。外籍教師擁有外國人工作許可證的較少，未正規(guī)登記的“黑外教”問題近來成為輿論焦點(diǎn)，社會影響較大，教學(xué)能力和犯罪記錄的查驗(yàn)審核是難點(diǎn)。在教學(xué)內(nèi)容上，一對一、電話、線上（網(wǎng)站或App）等影子教育形式時(shí)間靈活、即時(shí)性強(qiáng)，小升初等項(xiàng)目打著“課程銜接”的幌子行超綱教學(xué)之實(shí)，拓展閱讀、延伸練習(xí)等具體教學(xué)內(nèi)容也披著“素質(zhì)提升”的馬甲在超綱的邊緣試探。治理政策缺乏明確的操作標(biāo)準(zhǔn)，成為影子教育治理的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　（二）執(zhí)法力量薄弱，制約力不足

　　訪談了解到多個(gè)省份教育執(zhí)法力量單薄，聯(lián)合執(zhí)法存在權(quán)責(zé)不明、相關(guān)部門不主動作為，制約手段不健全、處罰力度不夠等問題，嚴(yán)重影響治理持續(xù)性。各地教育行政部門普遍存在執(zhí)法人員數(shù)量有限、專業(yè)度不夠、能力經(jīng)驗(yàn)不足等問題。在聯(lián)合執(zhí)法方面，工商等協(xié)作部門因工作界限模糊和職責(zé)不清而推諉扯皮、不積極執(zhí)法、不主動作為，影響長效治理；當(dāng)?shù)卣闹匾暢潭?，對協(xié)作部門參與執(zhí)法的積極性也有重要影響。同時(shí)，專項(xiàng)治理政策未明確制約及處罰措施，造成執(zhí)法部門對違法違規(guī)行為監(jiān)管不足、處罰不力，未能形成警示作用。

　　執(zhí)法力量薄弱，未能有效制約違規(guī)影子教育行為，導(dǎo)致前期治理努力付諸東流、各種違規(guī)行為死灰復(fù)燃、消費(fèi)者退費(fèi)維權(quán)頻見報(bào)端，這些問題嚴(yán)重影響教育執(zhí)法公信力。在職教師參與影子教育、提前超綱教學(xué)、無證辦學(xué)等嚴(yán)重違法違規(guī)行為依然存在，甚至部分排查中責(zé)令整改或關(guān)停的影子學(xué)校改頭換面卷土重來，資本套利等亂象愈演愈烈。2016年影子學(xué)校教師15.9%（111.30萬～135.15萬人）為在職教師，一些影子學(xué)校雖聘用在職教師但未如實(shí)登記；一些在職教師于家中進(jìn)行影子教育，因其解決家長難以輔導(dǎo)作業(yè)的問題、緩解輔導(dǎo)作業(yè)造成的親子矛盾而市場需求旺盛，再加上懲戒力度較小，屢禁不止。一些影子學(xué)校將學(xué)費(fèi)用于放貸，甚至要求學(xué)費(fèi)交到信貸網(wǎng)站，通過資本套利獲益；一些影子學(xué)校利益至上，在形成一定區(qū)域規(guī)模后通過轉(zhuǎn)手實(shí)現(xiàn)資本套利等。

　?。ㄈ﹫?zhí)法重心易變，監(jiān)管難度大

　　當(dāng)前，影子教育發(fā)展的社會土壤深厚，市場需求旺盛、勢頭持續(xù)強(qiáng)勁。一方面是文化傳統(tǒng)因素。我國自古頌揚(yáng)“頭懸梁、錐刺股”“書山有路勤為徑”的學(xué)習(xí)態(tài)度，家長對子女均有“望子成龍”的美好期待。另一方面是社會現(xiàn)實(shí)因素。知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，競爭愈加激烈、考試壓力不斷加大、對教育的選擇性需求持續(xù)增長。2018年我國高中教育毛入學(xué)率88.8%，高等教育毛入學(xué)率48.1%，為進(jìn)入更好的高校就讀，各地普遍反映家長固守“不能輸在起跑線”的傳統(tǒng)思想，在家庭經(jīng)濟(jì)承受范圍內(nèi)盡可能投資影子教育。再加上專項(xiàng)治理工作中大量問題影子學(xué)校被關(guān)停，致使影子教育需求短期內(nèi)迅速擴(kuò)容、市場空間巨大。

　　為吸納違規(guī)影子學(xué)校停辦而釋放出的生源，現(xiàn)存影子學(xué)校呈現(xiàn)非理性擴(kuò)張態(tài)勢。一是小微型影子學(xué)校隱秘?cái)U(kuò)張，大量不符合設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、未達(dá)到辦學(xué)資質(zhì)要求、提前超綱教學(xué)的影子學(xué)校轉(zhuǎn)為地下，“打游擊”式開展教學(xué)，難以監(jiān)管。二是一些影子學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展，介入課后服務(wù)或掛牌“研學(xué)旅行”，成監(jiān)管灰色地帶，造成影子教育碎片化、隱蔽化發(fā)展，擾亂市場秩序。三是影子教育巨頭盲目擴(kuò)張，某全國性影子教育巨頭僅2019年3～5月即增設(shè)49個(gè)教學(xué)點(diǎn)、招生17.18萬人次（同比上年增長40.6%），而經(jīng)營利潤較上年同期下降7.3%，凈虧損730萬美元。盲目投入大量人員和資金儲備，催生影子學(xué)校教學(xué)質(zhì)量下降、資金鏈斷裂等隱患。

　　三、影子教育長效治理對策

　　日益復(fù)雜的影子教育亂象和重心變化，削弱既有政策約束力、加大市場監(jiān)管難度，管理的危機(jī)、市場的失靈都指出原有管理理念和體制的缺陷，不適應(yīng)新形勢下影子教育的規(guī)范控制。固化的、自上而下的、權(quán)威力量強(qiáng)制施行的單向管理，已無法適應(yīng)社會和時(shí)代發(fā)展要求，在愈加棘手的現(xiàn)實(shí)問題中頗顯無力，迫切需要對監(jiān)管政策進(jìn)行調(diào)整升級。對適應(yīng)多元主體參與的新調(diào)節(jié)機(jī)制，即治理理論的引入迫在眉睫。全球治理委員會《我們的全球伙伴關(guān)系》報(bào)告指出，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。概括地說，治理具有過程性、協(xié)調(diào)性、互動性和共治性的特點(diǎn)。影子教育涉及辦學(xué)者、教師、學(xué)生、家長等多元參與主體，需調(diào)動多主體共同參與，推進(jìn)治理不斷完善、多元博弈、持續(xù)創(chuàng)新、協(xié)商共治、加大自治。

　　（一）不斷完善管理機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化，優(yōu)化政策操作性

　　治理創(chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙提出，治理即一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制和相關(guān)制度。而制度的有效性受透明度、健全度、智識秩序等內(nèi)外在關(guān)鍵因素影響。針對教師教學(xué)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)模糊、提前超綱教學(xué)難認(rèn)定的問題，要保證標(biāo)準(zhǔn)明確、制度獲廣泛認(rèn)可而達(dá)成治理共識，確保管理機(jī)制發(fā)揮作用。

　　建立教學(xué)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，由第三方評估和審核教師資質(zhì)水平。省教育廳與當(dāng)?shù)貛煼对盒！⒐矎d等合作設(shè)立由教育專家領(lǐng)導(dǎo)的第三方機(jī)構(gòu)，明確影子教育教師資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合國家外國專家局開展教師資格審查。尤其重視外籍教師的教學(xué)能力評估標(biāo)準(zhǔn)確定和犯罪歷史記錄核查，對聘請非持證外教的影子學(xué)校予以撤銷辦學(xué)許可。建立本省包括外籍教師在內(nèi)的影子教育教師資源庫，做好信息錄入及人員調(diào)配，以年為單位更新。為需要的教師提供教師資格證考試、教學(xué)技能等培訓(xùn)。保證影子學(xué)校存量及增量教師的教學(xué)資質(zhì)，保障影子教育質(zhì)量和學(xué)生身心健康。

　　建立教材認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與定期審查制度，確保影子教育內(nèi)容規(guī)范。制定包括提前超綱教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的審定制度，新知識內(nèi)容超過16%視為提前超綱教學(xué)，達(dá)到36%視為嚴(yán)重違規(guī)?？茖W(xué)研究發(fā)現(xiàn)人工和生物神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)均存在最優(yōu)的85%學(xué)習(xí)規(guī)則，即當(dāng)訓(xùn)練錯(cuò)誤率在15.87%時(shí)達(dá)到一定準(zhǔn)確率所需的訓(xùn)練次數(shù)最少；當(dāng)錯(cuò)誤率在36%時(shí)，為達(dá)到同樣準(zhǔn)確率所需的訓(xùn)練次數(shù)翻倍，訓(xùn)練負(fù)擔(dān)過重。定期開展以縣（市、區(qū)）為單位的影子教育教材審核工作。聚焦原版引入教材的中國地圖完整性及政治正確性、無明顯宗教宣傳傾向、無提前超綱教學(xué)及強(qiáng)化應(yīng)試現(xiàn)象、無盜版和侵權(quán)嫌疑，尤其關(guān)注教材及練習(xí)冊上的廣告及鏈接，確保教學(xué)內(nèi)容規(guī)范、積極向上、有利學(xué)生發(fā)展。

　　（二）多元博弈提高聯(lián)合執(zhí)法度，強(qiáng)化問責(zé)制約力

　　治理涉及公、私部門等多元主體間的溝通表達(dá)和博弈互動，容易因邊界模糊而導(dǎo)致低效。針對影子教育執(zhí)法力量薄弱、懲處不力、聯(lián)合執(zhí)法不主動作為等問題，要強(qiáng)化伙伴式的合作，要強(qiáng)調(diào)相互獨(dú)立、沖突的利益對正式制度的服從。

　　強(qiáng)化多部門聯(lián)合執(zhí)法制度，強(qiáng)化行政主體問責(zé)機(jī)制。明確多部門聯(lián)席會議及聯(lián)合執(zhí)法制度權(quán)責(zé)，厘清省縣區(qū)三級教育行政主體工作任務(wù)，操作化定義相關(guān)職責(zé)，有效執(zhí)行聯(lián)動協(xié)同機(jī)制。明確影子教育長效治理領(lǐng)導(dǎo)及管理部門，各省教育廳分派副廳長分管并負(fù)責(zé)指導(dǎo)統(tǒng)籌本省工作，教育廳督導(dǎo)處、各地督導(dǎo)科負(fù)責(zé)日常監(jiān)管和年審等，牽頭相關(guān)部門開展隨機(jī)排查，重點(diǎn)關(guān)注熱點(diǎn)區(qū)域。將影子教育治理納入工作績效評估，嚴(yán)肅問責(zé)監(jiān)管中不主動作為、不嚴(yán)格落實(shí)治理措施的相關(guān)責(zé)任人，視情節(jié)和輿論程度給予相應(yīng)行政處罰。

　　加強(qiáng)主流學(xué)校自主管理，限制在職教師參與影子教育。主流學(xué)校在職教師提供影子教育不僅干擾義務(wù)教育實(shí)施，也滋生腐敗。日本、印度、馬來西亞、柬埔寨、緬甸等國家均禁止在職教師從事影子教育。研究發(fā)現(xiàn)50%農(nóng)村學(xué)生的影子教育教師是自己主流學(xué)校教師，他們參與影子教育的概率、時(shí)間和支出與高考成績負(fù)相關(guān)，原因在于這些教師降低學(xué)校教育質(zhì)量以獲得更多影子教育收入。督促學(xué)校主體加強(qiáng)自主管理，對違規(guī)教師予以教育規(guī)勸和警告；教育行政部門對屢教不改個(gè)體要加大處罰，視情節(jié)予以通報(bào)批評、責(zé)令退還學(xué)費(fèi)、開除到撤銷教師資格證等處罰，對所在學(xué)校取消當(dāng)年評優(yōu)資格迫使學(xué)校強(qiáng)化自查。

　?。ㄈ┏掷m(xù)協(xié)調(diào)深化制度創(chuàng)新力，增強(qiáng)監(jiān)管穩(wěn)定性

　　治理權(quán)威之一格里·斯托克指出治理意味著政策制定者更樂于應(yīng)付各種不確定性，而政府的能力和責(zé)任均在于可以動用新的工具和技術(shù)來控制和指引。鑒于影子教育市場資本套利、游擊化及非理性擴(kuò)張等失序和變異問題，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)、及時(shí)協(xié)調(diào)管理制度、創(chuàng)新監(jiān)管模式，使治理手段持續(xù)穩(wěn)定有效。

　　創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)對影子學(xué)校的財(cái)務(wù)監(jiān)管和失信懲戒。市場監(jiān)管部門加快落實(shí)影子教育財(cái)務(wù)監(jiān)管，通過信用積分體系、財(cái)務(wù)隨機(jī)公開制度、第三方管理等方式保障資金安全與用途，嚴(yán)防資本套利、保障消費(fèi)者合法權(quán)益。上海“單用途預(yù)付消費(fèi)卡”、寧波12分信用積分體系等均值得借鑒。還應(yīng)制定詳細(xì)、可行可操作的處罰和制約制度，對失信主體視情節(jié)予以列入黑名單、行政處罰、撤銷辦學(xué)許可、負(fù)民事責(zé)任等相應(yīng)懲戒，加大失信成本，引導(dǎo)誠信規(guī)范經(jīng)營。

　　創(chuàng)新監(jiān)管模式，限制影子學(xué)校盲目擴(kuò)張。集中化管理小微型影子學(xué)校，建設(shè)影子教育中心，實(shí)施員工制和伙伴制并行的人員管理模式，以房租、水電優(yōu)惠等措施吸引入駐，對不符合資質(zhì)的教師統(tǒng)一組織培訓(xùn)，保障教育質(zhì)量。設(shè)置影子教育巨頭擴(kuò)張的控制標(biāo)準(zhǔn)，對影子教育巨頭在同區(qū)域內(nèi)超過一定數(shù)量后的教學(xué)點(diǎn)審批，要求提交詳細(xì)的教師資質(zhì)及財(cái)務(wù)情況報(bào)告，并設(shè)置區(qū)域點(diǎn)數(shù)上限，有效避免地區(qū)壟斷、質(zhì)量縮水、破產(chǎn)停課等盲目擴(kuò)張后果發(fā)生，規(guī)范行業(yè)理性發(fā)展。

　?。ㄋ模┲ν七M(jìn)學(xué)校教育優(yōu)質(zhì)化，提高主體責(zé)任感

　　治理理論指出主體間存在權(quán)力依賴，僅依靠政府的強(qiáng)制約束手段無法實(shí)現(xiàn)復(fù)雜社會和多變市場的最優(yōu)化資源配置。鑒于影子教育市場土壤深厚，應(yīng)強(qiáng)調(diào)主流學(xué)校的責(zé)任感，推動學(xué)校教育變革。丹麥、瑞典、芬蘭、荷蘭等國家影子教育市場規(guī)模小，歸功于主流學(xué)校教育質(zhì)量更高，能充分滿足學(xué)生需要。

　　改善課堂教學(xué)，加強(qiáng)影子教育源頭治理。要充分利用信息技術(shù)更新和完善互動式教學(xué)方式、改進(jìn)資源配置方式、強(qiáng)化教師隊(duì)伍建設(shè)，有效提升學(xué)校教育質(zhì)量。提高主流學(xué)校教師工資，適當(dāng)減弱其參與影子教育獲得額外收入的需求，有效增加存量教師投入教育的意愿、吸引更多優(yōu)秀的增量教師。嚴(yán)格控制班額，推廣“翻轉(zhuǎn)課堂”，充分利用“智慧教室”及資源平臺實(shí)踐“互動課堂”，滿足更個(gè)性化的教育需求，從源頭上治理影子教育。

　　改善課外服務(wù)，增加影子教育可替代性。《教育部辦公廳關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》重申加強(qiáng)學(xué)校課后服務(wù)工作，由市財(cái)政撥款，家長只需承擔(dān)極少費(fèi)用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，海寧市公辦小學(xué)已全面實(shí)施，市財(cái)政投入700萬余元，發(fā)放39萬張低收入家庭學(xué)習(xí)券，學(xué)生參與率99.88%。要充分利用家長資源、積極探索素養(yǎng)教育、提供免費(fèi)補(bǔ)差輔導(dǎo)，積極推進(jìn)、加速覆蓋。要倡導(dǎo)明星教師錄制共享式微課，建立官方“虛擬學(xué)校”，促進(jìn)課外“移動學(xué)習(xí)”。建立“學(xué)長制”，選拔優(yōu)秀學(xué)長為有需要的學(xué)生提供針對性、跟蹤式輔導(dǎo)。有效分流影子教育擴(kuò)張市場、減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

　　（五）合作管理完善社會共治性，加大行業(yè)自治力

　　善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是國家權(quán)力向社會的回歸。針對影子教育隱蔽化、盲目化發(fā)展，要加強(qiáng)社會公眾參與共治、強(qiáng)化影子教育自身自治，引導(dǎo)市場有序發(fā)展。

　　推進(jìn)社會宣傳，實(shí)現(xiàn)公眾參與“互聯(lián)網(wǎng)+共治”。加強(qiáng)科學(xué)宣傳、依托相關(guān)公眾號及App、爭取多元主體參與、形成多中心治理。加快推進(jìn)《家長手冊》研制發(fā)放，大力宣傳合理報(bào)班、科學(xué)育兒理念及影子教育客觀弊端，整體上提高家長對影子學(xué)校的甄別能力和對虛假宣傳噱頭的警惕意識。廣泛動員社會公眾共同參與治理，鼓勵舉報(bào)隱蔽性較高的違規(guī)行為，公開舉報(bào)方式（電話、郵箱、網(wǎng)址等），暢通監(jiān)督及投訴渠道，全面實(shí)現(xiàn)社會共治，使影子教育透明化、公開化，協(xié)同營造影子教育健康發(fā)展生態(tài)。

　　推進(jìn)建設(shè)自治體系，實(shí)施行業(yè)認(rèn)證評估。斯托克認(rèn)為，治理意味著形成自主自治網(wǎng)絡(luò)。要鼓勵影子學(xué)校加入《中小學(xué)生校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自律公約》，鼓勵在職教師形成自律聯(lián)盟?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會在教育公共治理中的作用。要支持中國民辦教育協(xié)會影子教育自治協(xié)會轉(zhuǎn)型升級，充分發(fā)揮行業(yè)自治功能，緩解教育行政部門在治理中的執(zhí)法壓力。借鑒日本全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會以保護(hù)影子學(xué)校及教師的合法權(quán)益為己任，獲取權(quán)威公信力和社會影響力。設(shè)立地區(qū)分會，以自主申報(bào)、現(xiàn)場監(jiān)測、公開發(fā)布等方式認(rèn)證和評估影子學(xué)校，并頒發(fā)合格、優(yōu)秀、模范三等級認(rèn)證書與銅牌，引領(lǐng)行業(yè)質(zhì)量提升。